• 05.jpg
  • 04.jpg
  • 02.jpg
  • 03.jpg
  • 01.jpg
  • 06.jpg
Все новости Обсуждения, предложения Заключение на проект Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации»
27
Фев
2014
Заключение на проект Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» PDF Печать E-mail

Уважаемая Ирина Юрьевна!

В соответствии с договоренностью направляю Вам свое заключение на проект Федерального закона "О промышленной политике в Российской Федерации".

С уважением, Г.В. Цепов

Заключение на проект Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации»

Формирование и реализация единой промышленной политики является важнейшей задачей по обеспечению устойчивого социально-экономического развития страны. Поэтому появление специального закона в данной сфере обосновано. Вместе с тем, представленный законопроект нуждается в существенной доработке. В частности:

1) В законопроекте не определен механизм формирования и реализации промышленной политики

Полагаем, что основу такого механизма должны составлять интегрированное планирование и система контроля за выполнением плановых показателей. Частные интересы субъектов предпринимательства, осуществляющих промышленную деятельность, должны быть увязаны с публичными интересами.

Рыночная экономика не исключает необходимость централизованного планирования. Государственное (централизованное) и частное (децентрализованное) планирование образуют единую систему, в которых каждый из субъектов (государство - бизнес) ориентируется друг на друга. Неправильное планирование приводит к неэффективным инвестициям.

Важное значение, особенно для малого и среднего бизнеса, имеет интегрированное планирование, направленное на обеспечение интересов как государства, так и различных групп бизнеса, формируемых по масштабу и отраслевому принципу. В связи с этим на законодательном уровне целесообразно определить принципы осуществления интегрированного планирования промышленной деятельности, увязав его с планами развития территорий и отраслей.

Поскольку осуществление производственной деятельности основано на создании и использовании капитальных благ на конкретных земельных участках, то в качестве «кирпичика» для осуществления территориального промышленного планирования логично взять «промышленную площадку», понимаемую как совокупность объектов недвижимости, необходимых для осуществления производственной деятельности (в том числе главных вещей и принадлежностей). Только после того, как будут определены критерии промышленной площадки, логично перейти к определению более сложных объектов: технопарков, индустриальных парков, промышленных зон, кластеров и т.п.

Не менее важное значение должно быть уделено формированию системы планирования подготовки и распределения трудовых ресурсов, осуществляющих производственную деятельность, обеспечению их нормальной жизнедеятельности (жилье, медицина, отдых и т.д.).

Полагаем, что основой формой механизма реализации промышленной политики должны стать инструменты государственно-частного партнерства, прежде всего долгосрочные договоры, заключаемые между государственными и муниципальными органами и субъектами предпринимательской деятельности, имеющими юридически обязывающий характер для обеих сторон. Целью промышленной политики должна стать унификация и стандартизация договоров такого рода, не исключающая то же время гибкости и отступлении от стандартных моделей при необходимости.

Не менее значимая частью государственного планирования промышленной деятельности - планы закупки государством произведенных на территории Российской Федерации промышленных товаров и промышленных услуг, в том числе на долгосрочной основе (контракты жизненного цикла).

2) Законопроект не соответствует критериям нормативности

Нормативно-правовой акт отличается от политической декларации тем, что обязателен для применения под страхом применения мер юридической ответственности. Это объясняется основной функцией права – уменьшением неопределенности будущего.

Юридическая теория, а вслед за ней и юридическая практика, определили набор параметров, присущих нормативно-правовому акту. Так, нормативно-правовой акт должен определять: а) объект регулируемых отношений, б) субъектов регулируемых отношений; в) содержание регулируемых отношений (права и обязанности), г) юридическую ответственность за неисполнение предписанных правил поведения.

Система права, и во многом система законодательства, стали развиваться по отраслевому принципу, основанному на однородности регулируемых отраслью права общественных отношений и единстве метода правового регулирования. Также появились комплексные законодательные акты, регулирующие общественные отношения разными методами.

Предложенный законопроект не соответствует указанным принципам, поскольку:

А) Общественные отношения, которые он призван регулировать, не являются однородными. Трудно определить, каков именно объект регулирования данного закона, а также метод (методы) правового регулирования.

Б) Не определен круг субъектов, в отношении которых данный закон будет применяется. Декларативное указание в статье 1 проекта на субъектов регулируемых отношений мало что проясняет.

В) Права и обязанности субъектов регулируемых отношений не раскрыты. В ряде статей определяется компетенция отельных органов государственной власти и управления (например, в ст. 5, 6, 7), однако данные нормы не находятся в системной связи с законодательством, определяющим функционирование органов государственной и муниципальной власти и управления и их ответственность.

Г) Отсутствуют нормы о юридической ответственности и механизме ее реализации.

Вызывает озабоченность намерение принять данный закон в качестве «рамочного». «Рамочные» законы и принятые в их исполнение подзаконные акты характеризуются как «законодательный спам». На ненужную работу по созданию подзаконных актов с неясными критериями нормативности отвлекаются значительные бюджетные средства. После принятия таких «рамочных» законов, как правило, выявляются их многочисленные недостатки и противоречия с другими законами, в результате чего неопределенность будущего увеличивается, а суды и арбитражные суды оказываются заваленными искусственно созданными спорами.

3) Определение критериев нормативности

Под политикой понимается деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны.

Следовательно, с учетом целей закона, полагаем, что объектом его правового регулирования прежде всего надлежит определить административную деятельность по осуществлению интегрированного планирования промышленной деятельности и контролю за его реализацией. То есть, данный закон должен содержать правовые нормы, регулирующие деятельность органов государственной власти и управления, муниципальных органов, должностных лиц в данной сфере.

В частности, необходимо определить, какая именно административная деятельность считается формированием промышленной политики и ее реализацией: формирование программ и планов, бюджетирование и предоставление денежных средств, предоставление земельных участков, закупка промышленных товаров и т.п., а также формы ее осуществления. После этого необходимо определить полномочия каждого из субъектов административной деятельности в данной сфере.

При этом содержание административных отношений должно раскрываться не только через полномочия соответствующих органов, но и через их обязанности, которые должны быть снабжены соответствующими санкциями (ответственностью). Также должен быть предусмотрен механизм юридической ответственности (включая возможность обжалования незаконных действий (бездействия) субъектами предпринимательской деятельности.

Поскольку одной из основных способов реализация промышленной политики является государственно-частное партнерство, осуществляемое путем заключения гражданско-правовых договоров, то в данной части также следует применять гражданско-правовые метод и способы регулирования.

Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации» должен определять систему нормативно-правовых актов, посредством которых осуществляется интегрированное планирование и его реализация (федеральные и региональные государственные программы, планы и т.п.), в том числе их соотношение между собой, порядок устранения противоречий, действия по территории, кругу лиц, времени и т.д.

4) Взаимосвязь с иными законами и нормативно-правовыми актами

Нормы закона Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» должны находится в системной связи c иными законодательными актами, устанавливающими компетенцию органов государственной и муниципальной власти и управления (при этом как с нормативными актами, определяющими «общую компетенцию, так и специальные полномочия применительно к регулируемой сфере отношений, содержащимися в нормативных актах отраслевого законодательства (например, налогового, бюджетного, земельного, градостроительного и т.д.).

Продуктивным видится разработка единого закона, регулирующую формирование и реализацию научной и промышленной политики взамен разрозненных нормативных актов (например, Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 № 127-ФЗ и др.).

С учетом принципов государственно-частного партнерства нормы законопроекта должны быть увязаны с нормами частного права (при условии учета фактического неравенства вступающих в отношения сторон).

5) Систематизация норм законопроекта и устранение иных недостатков

В настоящее время большинство норм законопроекта представляют собой разрозненные положения, не находящиеся в системной связи как друг с другом, так и с иными нормативными актами.

Например, статья 18 проекта закона содержит определение индустриального парка, под которым понимается совокупность объектов промышленной инфраструктуры, предназначенных для осуществления нового промышленного производства или модернизации промышленного производства, управляемых специализированной управляющей компанией – коммерческой организацией, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с приведенным формулировкой возникает вопрос, почему неотъемлемой, качественной характеристикой индустриального парка признается управление им специализированной компанией, а не свойства размещенных на территории индустриального парка объектов, ведь способ управления объектами вторичен по сравнению с их качественными характеристиками. Разве индустриальный парк не может эффективно управляться собственниками объектов непосредственно?

Кроме того, возникает вопрос, почему индустриальный парк возможно создать только в отношении нового или модернизируемого промышленного производства? Что именно должно модернизироваться, в каком объеме, в какие сроки? Как понятия индустриального парка соотносятся с понятиями промышленной площадки, промышленного парка, технопарка, технополиса и т.д.? Кроме того, как понятие индустриального парка соотносится с понятием земельного участка и находящихся на нем зданий, строений, сооружений, примыкающих подъездных путей, дорог и т.п. Является ли индустриальной парк категорией гражданского законодательства, земельного законодательства и т.п. или же это межотраслевая категория?

Наконец, имеет ли смысл в принципе в данном законе, посвященном промышленной политике, приводить отдельные нормы об индустриальном парке?

Данный пример демонстрирует крайне низкое качество юридической техники данного законопроекта, нуждающегося в существенной доработке.

Руководитель комитета по инвестициям и корпоративному управлению
РО «ОПОРА РОССИИ» по Ленинградской области,
адвокат, кандидат юридических наук,
Управляющий партнер Санкт-Петербургского
адвокатского бюро «Цепов, Матвеева и партнеры»

 

 

Г.В. Цепов

 

 

Powered by Web Agency
 

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить

© 2019 ООО "Эко-маркетинг". Все права защищены.